審圖應不應該被取消？

近期，山西省、青島市（西海岸新區）、南京市、深圳市陸續傳出取消施工圖審查，還有廣州市、浙江省部分市傳聞也要取消或部分取消施工圖審查。經與眾多設計院從業人員交流，普遍對取消審圖機構抱悲觀態度。本文就審圖的起源，取消審圖后可能導致的問題及對策進行探討。

審圖作為工程設計質量控制的必要環節施行了快二十年，如今面臨要被取消的境地。這或許是多方（包括地方政府部門、建設單位、設計單位、施工單位）博弈的結果。那么，作者嘗試著梳理一下審圖機構到底應不應該被立即、全范圍取消。

一、設計質量回歸設計院

有人說，審圖機構可以取消。這種觀點認為，設計質量應由設計方進行控制，加強對設計方的監管可以避免設計質量問題。設計方是整個項目周期中較重要的環節之一，設計的質量直接關乎項目成敗。如果設計院質量控制環節出現問題，工程項目就可能“帶病”出生，項目就有可能出現嚴重的質量問題甚至釀成事故。比如1999年重慶市綦江縣彩虹橋發生整體垮塌，造成40人死亡（其中包括18名武警戰士），輕重傷14人的惡性事件，事故主要原因之一是設計問題。當年設立第三方審圖，就是因為設計院自身的內控機制出了問題。審圖制度實行了近二十年，讓設計院拋開審圖機構（行業笑稱“設計院總工室”）已屬不易，要求所有設計院一夜之間重新建立起校審制度，恢復到“二審三?！保丛O計人自校、自審，校對人校對，審核人審核），代替審圖機構功能，更是難上加難。因為設計院擁有的“二審三?！钡臋C制，現在幾乎“荒廢”。20年前設計市場競爭遠遠沒有像現在這樣激烈，當時設計院基本不愁業務來源?，F在的設計院為了爭取業務，設計師幾乎毫無地位與尊嚴可言，這是市場決定的，通過建筑師負責制或誰簽字誰負責等一紙規定短期內恐很難改變。況且在沒有審圖機構前，設計一直都是誰簽字誰負責的，以前沒有執行好，現在把審圖機構取消了就可以執行得好？值得深思。尤其在如今容積率越來越高，高層、超高超限建筑物越來越密集，單體建筑居住的人口越來越密集的情況下，其較重要的設計質量控制環節——審圖機構如果被拋棄，影響的不僅僅是建筑物本身，更影響著千萬百姓的生命財產安全。取消審圖，會出現設計質量監管的真空地帶，或損害地方經濟的持續健康發展。

還有觀點認為，設計院可以通過購買保險規避設計風險。據了解，采用設計保險的做法在香港地區已經施行多年，香港實行建筑師負責制，建筑師擁有至高無上的權利對項目進行全盤控制。由建筑師組成的事務所依據近幾年業務量向保險公司購買年度保險。其保險合同是對該事務所設計的項目提供法律糾紛或訴訟方面擔保，一旦事務所惹上工程設計質量糾紛，保險公司會率先提供相應的律師及經費幫設計師打官司，并不完全替設計師承擔因設計過錯導致的項目損失。如果法院最后判定項目屬于設計師責任，那么設計師依然要承擔設計過錯之責任，而且設計保險一般也只保項目驗收后的10-15年，剩余由建筑師終身負責。國內設計院跟香港建筑師事務所的運行機制差異甚大，簡單照搬可能導致政策執行時“水土不服”。

二、審圖機構并非經濟發展的障礙

審圖機構的定位來自于134號部令、13號部令和《建設工程質量管理條例》，它明確了審圖機構執行的是政府賦予的監管職能，圖紙未經施工圖審查不得擅自開工，意味著審圖不合格不能取得施工許可證。出于維護社會公眾利益的需要，設立審圖制度不是我國獨有，更不只是我國，其在美國、加拿大、新加坡、日本、英國等發達國家，和我國香港地區都有存在。只是對施工圖的審查形式不一，有政府負責審查的、有委托第三方的。我國將政府沒有技術力量管理的審圖行業交給第三方，是經濟社會發展到一定階段決定的，既要完成快速投資建設又要保證質量安全的做法。這種制度設計符合國際慣例，也完全符合我國的基本國情，具有鮮明的中國特色。過去近20年，我國海量的建設工程項目拔地而起，全國基本杜絕了設計質量事故，經審查合格的施工圖，沒有出現大范圍違反強條的情況，沒有出現因勘察設計質量而導致的重大工程事故，可以說審圖功不可沒！在政府實施“放管服”大背景下，各級地方政府為了早日取得改革政績的心情可以理解。但是動輒按天甚至按周進行提速，甚至不惜取消必要的建設環節，極限壓縮合理的投資建設周期的做法，是否妥當還需時間檢驗。作者并不反對政府解決工程項目投資進度拖沓的問題，但是一些必要的、合理的建設時間是需要保證的。這不光是一個負責任、有擔當的地方政府可持續發展經濟的需要，更是對公眾利益、公共安全的關切和維護的需要。

審圖機構是如何成為眾矢之的？審圖機構除了對建設單位（或是設計院）送審的設計圖紙進行技術審查外，還要對項目程序性文件進行審查，內容包括但不限于：項目立項批文、規劃要點及總圖、規劃許可證、初步設計批復、節能計算書、結構計算書、消防審核意見書、勘察報告、勘察設計合同及其單位資質證書等。經程序性審查和技術性審查都合格的項目，審圖機構才頒發審查合格書。建設單位當然希望項目越早開工越好，往往只有設計圖紙甚至各專業設計圖紙不齊全的情況下，就要求設計院將圖紙送審。圖紙送審后往往很少一次性通過審查（據了解，全國施工圖審查平均一次通過率約25%），設計圖紙經過反復修改通過審查后，時間已經遠遠超了住建部規定的審查時限。這個超出規定的審查時間雖然按13號部令規定不計入施工圖審查時限，但客觀上已經造成了項目被“拖住”的事實。更有甚者，建設單位報送的資料中缺少程序性文件，如沒有規劃許可證、初步設計批復、節能計算書等上文提及的任何一項，都不會被通過從而拿到審查合格書。類似建設單位因程序性審查不通過而被“卡脖子”的情況，在審圖行業是司空見慣的事。因此，部分建設單位或地方政府將矛頭指向審圖機構就不難理解了。當建設單位成為拉動地方經濟建設的重要力量，恰逢“放、管、服”改革的不斷深入，審圖機構這種“卡投資人脖子”的事是不被允許的，因此審圖機構被取消的命運就日漸成為現實。然而冷靜地思考一番，拖地方經濟投資速度的，真是審圖機構嗎？假設所有程序性審查都取消，審圖機構只審查施工圖設計文件，只對技術審查負責，譬如部分地區試點的承諾制審查，審查單位不做程序性復核，那么審查機構的效率將會大幅提升。

三、審圖環節增加投資負擔或是借口

部分觀點認為，審圖機構的存在加大了企業投資的負擔。按照目前普遍的收費標準，以廣東地區為例，審圖機構按照平均約2元每平方米收取審圖費用，個別偏遠山區稍高，珠三角地區低于2元。按比例收費模式下，通常按照工程設計費的6.5%再下浮20%收取審圖費用。相較于動輒幾萬每平米的房價，審圖費簡直是可以忽略不計。事實上，對于建設單位（開發商）而言，他們更關注的是時間成本，因為大多數建設單位的資金來自銀行或拆借資金，其資金成本較高。對于建設單位而言，恨不得一天內取得政府監管要求的所有證件，甚至如果政府允許其無證開工建設那就是理想的了。因為，這樣就意味著其可以省下不菲的資金成本，而產生巨大的經濟利益。然而，審圖機構天然站在政府維護公眾利益的角度，引導建設單位遵循法律法規、遵循規范，盡量減少設計基因缺陷，現在竟然成了各級政府取消而后快之對象，于眾多審圖機構及其從業者而言，干了好事卻被埋怨，比打斷牙往肚里咽還要委屈。資本天生是貪婪的，不經監管的資本有可能會吞噬人民的生命財產安全。政府及其代理機構之職能，不正是應該限制資本貪婪，維護公共利益嗎？如果這也是一種錯誤的話，規劃審批、質量安全監管、工程監理、檢測機構是否也可一并取消了之？以加大企業負擔，影響投資速度等各種名目，將審圖機構推向政府改革的對立面，將平日對審圖機構履行政府職能帶來的種種不滿，抓住政府深化改革的“大刀”砍向審圖機構，砍向維護公眾利益的防火墻，不知未來因為設計質量而倒塌的房屋、橋梁，該問誰之責？如果一定要取消施工圖審圖機構，也應采取循序漸進之方式，貿然激進的改革舉措，于我國建設行業的基本國情不符。在未試點成功的情況下，大范圍取消審圖，朝令夕改，于建設單位、設計單位、審圖機構、施工單位都是利空，企業無所適從帶來的社會運行成本將大大提升，如此與中央深化改革的初衷豈不背道而馳？

誠然，由于各省經濟發展差異，審圖機構存在著一些屬性弊病。有些省份審圖機構屬于事業單位性質，實行的財政收支兩條線管理。有些省份審圖機構屬民營企業，機構設立較多，市場競爭激烈，審圖機構淪為一些機構盈利的工具。凡此種種，構成了全國施工圖審查行業的多樣性與復雜性。作者認為，過多的機構屬性和成分，不利于貫徹落實13號部令“不以盈利為目的獨立法人機構”的要求。建議對施工圖審圖機構進行重新調整，可以要求審圖機構統一轉型為“民辦非企業”類型，這類型企業屬性為非盈利機構，在屬性上與審圖機構設立初衷相近，從而解決全國審圖機構屬性亂象，有利于更好地落實政府賦予的職能。

總之，實施了近二十年的施工圖審查制度，對我國勘察設計質量的保障功不可沒。我相信，隨著改革的不斷深入，繼續加強對審圖行業的管理，清除“害群之馬”，讓審圖機構成為繼續服務地方經濟發展的“穩定器”、“壓艙石”，一定是部分英明政府部門的可選項，而不是一味跟風，將審圖取消了事。另外，具有15年設計經歷的注冊師們，雖然部分年歲已高，但他們絕大多數不是唯利是圖之徒，對多數在審圖戰線工作的審查人員而言，一定會做到“不忘初心，牢記使命”，認真履職，從勘察設計的技術源頭，保證工程的“基因”不變異，從而守護人民群眾的生命財產安全。因此，個人建議對審圖行業進行適度改革，而非取消了之。改革的方向和重點有以下幾點：

一、將審圖機構統一轉型為“民辦非企業”，對審圖機構盈利行為進行控制。

二、抓緊實施多審合一綜合改革，提升建設效率。

三、抓緊實施電子化審圖，至少實現全省一張網，所有建設工程項目在系統上實現施工圖、人防、消防、綠建等報建審核審批。

四、取消審圖機構程序性審查內容，對程序性審查要求建設單位提供的資料實施告知備案或承諾制。審圖機構只負責對施工圖設計圖紙進行技術審查。

五、縮小需審圖的范圍，對于小型項目、改造類項目、風險系數低的項目，實行承諾制或備案制。

六、對審圖市場引入適度競爭，同時防止過度競爭。

七、建立行業信用體系，對審查質量較差的單位及審查人員進行排名，優勝劣汰。